近日，國家發展改革委印發了《關于發展煤電聯營的指導意見》(發改能源〔2016〕857號)(以下簡稱《意見》)。《意見》從發展煤電聯營的重要意義、發展原則和重點方向、實施要求、政策支持、組織實施等方面提出了若干指導性意見，有利于促進煤炭、電力行業協調有序發展。

　　煤電聯營發展現狀及存在問題

　　我國煤電聯營在經歷了萌芽、起步、快速發展階段后，目前已具備了一定規模。截至2014年底，全國煤炭企業控股和參股燃煤電廠總裝機達1.4億千瓦，占全國燃煤電廠總裝機容量的17%，主要發電集團參股控股煤礦總產能達3.2億噸/年，占全國電煤消費總量的13%左右。

　　經過多年實踐，一些大型煤炭、電力企業依托自身優勢，逐步形成了各具特色的煤電聯營發展模式，在增強能源安全保障能力，化解煤電之爭，降低煤電雙方生產成本，促進資源優化配置，抵御市場風險，發展礦區循環經濟等方面發揮了積極作用。

　　但隨著我國經濟社會發展進入到新的階段，煤、電行業內外環境發生深刻變化，制約煤電發展的深層次矛盾進一步顯現。相比國內煤、電產業規模，目前煤電聯營規模仍然較小，行業融合度偏低，資源配置效率亟待提升、電煤市場波動劇烈，煤電矛盾依然突出，能源安全供應存在隱患，相關支持政策有待進一步完善。

　　發展煤電聯營應遵循的基本原則

　　《意見》首先明確了發展煤電聯營應遵循“市場為主、企業自愿，統籌規劃、流向合理，調整存量、嚴控增量，互惠互利、風險共擔，聯營合作、專業經營”的基本原則。

　　近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，同時我國用電量增速趨緩，全國電力供需總體寬松。在這種形勢下，《意見》明確了政府和企業的定位，強調推動煤電聯營應充分發揮市場機制和政府規劃引導作用。在尊重市場規則的基礎上，鼓勵煤、電雙方通過協商自愿形成聯營模式。同時，為避免市場失靈和無序競爭，煤電聯營項目還應符合國家能源發展戰略的統籌規劃，服從煤炭和電力發展規劃。以結合電力等重點用煤行業發展布局，調整配置好現有煤炭生產能力為前提，通過聯營合作，發揮煤、電行業各自優勢，降低煤電聯營整體成本，延伸產業鏈，提高風險對沖能力，實現煤電聯營提質增效。

　　發展煤電聯營的重點方向和合理模式

　　受電力項目類型、煤礦和電站布局、煤炭和電力市場以及企業資源配置等因素的影響，煤電聯營發展存在多種各有優劣的模式。為此，《意見》明確了發展煤電聯營應兼顧煤、電雙方利益，有效融合專業優勢，針對不同重點方向選擇最適合的模式：

　　一是大型煤電基地坑口電站優先采取煤電一體化模式。大型坑口電站，尤其是大型煤電基地外送通道配套電源項目，電煤需求量大，距離煤礦近，電力目標市場和輸電規模比較穩定，較適合采用煤電一體化運行模式降低項目投資、減少運行成本，提高煤電一體化項目的市場競爭力。

    二是低熱值煤等資源綜合利用電廠適合煤電一體化模式。資源綜合利用電廠以低熱值的洗中煤、煤泥和煤矸石為燃料，屬于國家鼓勵類產業。低熱值煤發電項目采用煤礦、洗煤廠、電廠為同一投資主體控股的“煤電一體化”模式，是煤炭企業擴展電力板塊的重要突破口和電力企業保障低成本燃料供應的重要途徑。既可減少低熱值煤長距離運輸，提高外運煤炭質量，避免運力浪費，也可發揮燃料成本低的優勢，統一調運低熱值燃料資源，降低電力生產成本。

　　三是不具備一體化條件的，鼓勵采取大比例交叉持股模式。對于形成一定規模、實力比較強的大型企業，可以采取專業化公司模式。對于多數項目，煤炭和電力企業相互參股模式是最佳的合作模式，能結合自身特點有效發揮各自優勢。對于中東部等煤電矛盾突出地區，可因地制宜跨區域聯營，通過大比例交叉持股，保障長期穩定的燃料供應和電煤銷售市場。

　　充分利用存量資源化解過剩產能

　　2012年以來煤炭需求增速持續放緩，2014年煤炭需求減少2.9%，而近10年煤炭采選業固定資產投資卻大幅增加，與煤炭消費需求相比，煤炭產能過剩問題突出。今年2月國務院印發了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔2016〕7號)，提出嚴格控制煤炭新增產能、促進行業調整轉型、鼓勵發展煤電一體化、引導大型火電企業與煤炭企業之間參股等明確要求，著力將積極穩妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脫困升級和健康發展。

　　為更好的落實國發〔2016〕7號文件關于進一步化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展的精神，《意見》在優先消納存量項目，嚴格控制新增項目的基礎上，進一步明確了科學推進存量煤電聯營的重點發展方向，鼓勵有條件的煤炭和電力企業突破行業壁壘，發展混合所有制，實現產權多元化，通過資本注入、股權置換、兼并重組、股權劃撥等方式形成在役煤礦和電站的聯營合作。同時，為確保有效化解過剩產能，《意見》還明確了新建煤礦必須同時符合減量置換要求。

　　加大煤電聯營的政策支持力度

　　一直以來，國家相關產業政策在規劃、基地建設、企業兼并重組等多方面積極支持煤電聯營，尤其是煤電一體化發展。但在當前形勢下，發展煤電聯營仍然面臨嚴峻的挑戰，一方面煤炭企業辦電積極性高，但受制于效益下滑，面臨資金匱乏和電力過剩雙重壓力，另一方面，電力企業辦煤積極性下降，對市場預期持續低迷。

　　為此，《意見》提出了鼓勵發展煤電聯營的相應支持政策。在規劃方面，除必要的生產接續煤礦項目和城市熱電聯產、電網安全需要建設的電源項目外，優先規劃符合重點方向的煤電聯營項目，并在項目優選時優先安排。在核準建設方面，簡化核準程序，協調辦理進度，力爭實現配套煤礦和電站同步規劃、同步核準、同步建設。在運營方面，將煤電一體化項目用電納入配套電廠廠用電范圍，同等排放和能耗條件下發電優先上網，優先參與電力市場化交易。

　　多渠道高標準規范煤電聯營發展

　　煤電聯營的管理和規范化發展，是煤炭、電力行業轉型升級融合的關鍵。發展煤電聯營，除了加大政策支持力度，還需要在項目實施過程中提高標準，通過多種渠道共同協力齊抓共管。一方面，要充分發揮兩個行業的專業化管理優勢，采用委托管理運營等方式提高專業管理水平，提高煤電聯營項目的資源利用效率和經濟效益，進一步促進煤炭安全綠色開發、提升電廠清潔高效發展水平。另一方面，要調動國家和省級能源主管部門、國家能源局派出機構、煤炭電力行業協會和企業自身在推動煤電聯營發展中的積極性。通過搭建交流平臺，加強咨詢服務，加快企業轉型，強化監督管理等方式，促進煤電聯營有序推進和規范化運作，形成煤炭和電力行業相互融合的良性發展機制。