電力市場化改革涉及面廣、影響的利益主體多，推進(jìn)并非易事。而煤電聯(lián)動(dòng)的退出與新電價(jià)形成機(jī)制的推出，是深化電力市場化改革的重要一步。

施行十多年

煤電聯(lián)動(dòng)效果不理想

為推進(jìn)電價(jià)市場化，從2020年1月1日起，尚未實(shí)現(xiàn)市場化交易的電量將取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制也改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化機(jī)制?；鶞?zhǔn)價(jià)按各地標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，具體電價(jià)由供需雙方協(xié)商或競價(jià)確定。但為保障新的電力定價(jià)機(jī)制平穩(wěn)過渡，特別是為確保一般工商業(yè)平均電價(jià)只降不升，2020年的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)將暫不上浮。同時(shí)，對居民、農(nóng)業(yè)等民生用電繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行目錄電價(jià)。

根據(jù)新的電價(jià)形成機(jī)制，已施行了十多年的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制將退出歷史舞臺(tái)。煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制最早于2005年開始實(shí)施，當(dāng)時(shí)的主要目的是解決“市場煤”與“計(jì)劃電”之間的矛盾。中國的煤炭行業(yè)是市場化改革較早，且市場化程度較高的行業(yè)。2002年開始，國家就已停止發(fā)布電煤的政府指導(dǎo)價(jià)格。在2002-2012年期間，雖然政府還是會(huì)不時(shí)調(diào)控電煤價(jià)格，但煤炭的市場化程度不斷加強(qiáng)。2012年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，從2013年起正式取消了煤炭價(jià)格的雙軌制。至此，煤炭價(jià)格基本由市場的供需關(guān)系決定。但與煤炭行業(yè)相比，電力市場化改革則相對滯后。2002年的電力改革實(shí)行了廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)的改革，放開了發(fā)電領(lǐng)域的市場競爭，但上網(wǎng)電價(jià)仍然受到政府的管制。由于上網(wǎng)電價(jià)直接影響了煤、電兩個(gè)行業(yè)的總收入水平，因此煤、電利潤經(jīng)常存在此消彼漲的情況。

煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷，就是使火電的上網(wǎng)電價(jià)能夠根據(jù)煤炭市場的價(jià)格變化進(jìn)行調(diào)整，部分地將市場機(jī)制引入上網(wǎng)電價(jià)的制定中。但在實(shí)際操作過程中，煤電聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施得并不理想。政府在調(diào)整電力價(jià)格時(shí)，往往還會(huì)考慮通貨膨脹、下游行業(yè)承受能力等多方面因素，電價(jià)的調(diào)整頻率并沒有達(dá)到預(yù)期。同時(shí)電價(jià)整體存在降價(jià)容易漲價(jià)難的現(xiàn)象，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上并沒有真正發(fā)揮價(jià)格傳導(dǎo)的作用，火電企業(yè)作為中間環(huán)節(jié)被動(dòng)消化了大部分煤炭價(jià)格波動(dòng)的影響。

煤電聯(lián)動(dòng)是電力市場化改革不完全的歷史條件下的產(chǎn)物，2014年以后，新一輪電力體制改革啟動(dòng)，實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性也逐漸減弱。隨著上網(wǎng)電價(jià)的逐步放開，火電成本向下游傳導(dǎo)的機(jī)制將逐步通暢，再實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制既不可能，也無必要。本次煤電聯(lián)動(dòng)的取消就是與新的電力定價(jià)機(jī)制同時(shí)發(fā)布的。

市場化改革

新定價(jià)機(jī)制仍潛藏問題

當(dāng)然，市場化改革是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，需要給市場適應(yīng)的時(shí)間和穩(wěn)定的預(yù)期。因此，我們看到，新的上網(wǎng)電價(jià)采取的是“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的機(jī)制，同時(shí)在2020年暫時(shí)不上浮。較為平穩(wěn)的過渡機(jī)制，能夠有效化解市場化改革的壓力，同時(shí)減少未來市場波動(dòng)帶來的沖擊。但是，作為過渡性的安排，新的定價(jià)機(jī)制也存在一些潛在問題：

首先，隨著電力市場深入改革，煤炭價(jià)格將會(huì)更快地反映到電力價(jià)格中。近年來，煤炭市場整體供應(yīng)偏緊，煤炭價(jià)格也維持在較高位置。未來如果電力需求進(jìn)一步增長，電煤的需求仍可能上升。而近年來由于煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以及嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能的建設(shè)，煤炭的供給彈性較弱。需求上升將有可能導(dǎo)致煤炭價(jià)格進(jìn)一步上漲。而煤炭價(jià)格上漲帶來的火電成本上升最終要傳導(dǎo)到終端電價(jià)中，這會(huì)給電價(jià)造成很大壓力。同時(shí)，煤炭價(jià)格的波動(dòng)性較強(qiáng)，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制暢通后，未來電力價(jià)格將會(huì)出現(xiàn)更加頻繁的波動(dòng)，這可能會(huì)給部分電力需求較大的企業(yè)的決策帶來一定不確定性。

其次，前期電力市場化改革得以順利推進(jìn)，很重要的一個(gè)前提是火電處于產(chǎn)能過剩狀態(tài)。終端電價(jià)的下降很大程度上是通過減少電網(wǎng)和火電企業(yè)的利潤來實(shí)現(xiàn)的。在市場化改革的推進(jìn)中，降價(jià)時(shí)阻力相對較小，但在漲價(jià)時(shí)面臨的阻力就很大。而現(xiàn)實(shí)中沒有只跌不漲的市場，新定價(jià)機(jī)制最終能否經(jīng)受得住漲價(jià)的考驗(yàn)還很難說。此外，近年來隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，用電需求結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了較大變化。同時(shí)供給側(cè)不穩(wěn)定的可再生能源占比也在不斷提升。可再生能源的發(fā)展以及生活消費(fèi)和第三產(chǎn)業(yè)用電占比的提升，在一定程度上影響了電力系統(tǒng)的運(yùn)行效率。最明顯的是2004年電荒時(shí)，火電的運(yùn)行小時(shí)數(shù)達(dá)到了5991小時(shí)，2011年電力供應(yīng)緊張時(shí)，火電的運(yùn)行小時(shí)數(shù)也高達(dá)5305小時(shí)。而2018年火電運(yùn)行小時(shí)數(shù)僅為4378小時(shí)，部分地區(qū)就出現(xiàn)了季節(jié)性的供電緊張。這也限制了未來電價(jià)下調(diào)的空間。

再次，目前居民用電仍然執(zhí)行現(xiàn)有的目錄電價(jià)，電力市場化改革沒有延伸到居民用電領(lǐng)域。但需要直面的問題是，中國居民用電交叉補(bǔ)貼規(guī)模巨大。一般而言，居民用電的供電成本要遠(yuǎn)高于平均供電成本。而中國出于民生的考慮，長期壓低了居民用電價(jià)格。2018年，中國居民用電的平均電價(jià)僅為0.53元/千瓦時(shí)，而美國約為0.9元/千瓦時(shí)。歐洲國家的居民用電價(jià)格則更高，德國甚至達(dá)到了2.4元/千瓦時(shí)的水平。2018年，中國的生活用電占電力消費(fèi)的比重為14%，而美國居民用電則占到電力消費(fèi)比重的40%。未來隨著居民生活水平的提高，用電占比的持續(xù)提升，電力成本將承受更大壓力。

最后，為了確保一般工商業(yè)平均電價(jià)只降不升，目前的政策是2020年上網(wǎng)電價(jià)只降不漲，這也給新的定價(jià)機(jī)制帶來了一定挑戰(zhàn)。電力市場的總份額是相對固定的，擴(kuò)大市場化交易所能帶來的收益是邊際遞減的。目前，負(fù)荷相對穩(wěn)定的大工業(yè)用戶大部分已納入市場化交易，剩余的一般工商業(yè)用戶供電成本較高。在引入市場化的定價(jià)機(jī)制后，即使短期內(nèi)能夠壓低價(jià)格，但長期來看，一般工商業(yè)電價(jià)很有可能會(huì)出現(xiàn)上升。

應(yīng)對挑戰(zhàn)

全局性政策考慮很關(guān)鍵

應(yīng)該說，電價(jià)形成的新機(jī)制是電力市場化改革不得不邁出的一步。但電力市場并不是孤立的市場，而是與上下游產(chǎn)業(yè)緊密連接的。要應(yīng)對新的定價(jià)機(jī)制可能面臨的挑戰(zhàn)，需進(jìn)行全局性的政策考慮。具體而言，應(yīng)對方式有以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)煤炭供應(yīng)保障。中國的資源稟賦以煤炭為主，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中一直占據(jù)主導(dǎo)性地位。目前中國的人均能源消費(fèi)量仍低于主要發(fā)達(dá)國家，特別是人均用電量還不到美國的一半，也遠(yuǎn)低于韓國、德國等制造業(yè)比例比較高的國家。未來隨著能源需求的上升，煤炭需求仍可能會(huì)繼續(xù)增長。而如果煤炭產(chǎn)能沒有相應(yīng)增加，很可能會(huì)出現(xiàn)煤炭供應(yīng)緊張、價(jià)格上漲的情況。這種情況在歷史上曾反復(fù)多次出現(xiàn)。煤炭價(jià)格上漲后，電力價(jià)格將承受較大壓力。要在穩(wěn)定電價(jià)的前提下順利推動(dòng)電力市場化改革，根本的手段還是要保障充足的煤炭供應(yīng)和較低的煤炭價(jià)格。政策上可能需要適當(dāng)鼓勵(lì)煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的建設(shè)和釋放，同時(shí)加快煤炭輸送通道的建設(shè)。如此，煤炭的清潔低碳利用將成為政策重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域。

第二，由于居民用電仍將持續(xù)大幅增長，要深化電力市場化改革，居民用電是一個(gè)不得不認(rèn)真面對的問題。對于居民等保障性用戶，同樣可以通過更加靈活的定價(jià)機(jī)制降低供電成本。通過完善峰谷電價(jià)、季節(jié)性電價(jià)、階梯電價(jià)的定價(jià)機(jī)制，使電力價(jià)格反映真實(shí)的供電成本，引導(dǎo)居民用戶調(diào)整不同時(shí)段的電力消費(fèi)量，可以在不增加用電成本的情況下實(shí)現(xiàn)提升電力市場運(yùn)行效率的目的。當(dāng)然，在這一過程中做好公眾溝通很重要，可以先在電費(fèi)賬單中明確列出交叉補(bǔ)貼的金額，讓公眾認(rèn)識(shí)到電力供應(yīng)的真實(shí)成本。很多時(shí)候，改革的阻力來源于公眾的認(rèn)知不足。應(yīng)該加強(qiáng)對于電價(jià)構(gòu)成以及市場化觀念的樹立，試點(diǎn)在收入比較高的地區(qū)允許電價(jià)上浮，增強(qiáng)用電主體對市場價(jià)格的接受度。同時(shí)還要進(jìn)一步完善階梯電價(jià)的設(shè)計(jì)，適當(dāng)提高最高檔的電價(jià)水平，使高收入用戶的用電價(jià)格與供電成本接近。

第三，加快電力現(xiàn)貨市場、期貨市場與遠(yuǎn)期合約市場的建設(shè)。電力市場化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全方位的改革創(chuàng)新與之相配套。特別是在降低一般工商業(yè)用電價(jià)格的大背景下，提升電力市場的運(yùn)行效率是降低電價(jià)的關(guān)鍵。通過現(xiàn)貨市場的建設(shè)，可在短期內(nèi)將價(jià)格信號(hào)有效傳導(dǎo)，使得市場主體對價(jià)格進(jìn)行響應(yīng)從而調(diào)整高峰負(fù)荷。而期貨和遠(yuǎn)期合約市場的建設(shè)，可為市場主體提供更多的價(jià)格對沖工具，防止價(jià)格劇烈波動(dòng)對影響市場。

總而言之，電力市場化改革涉及面廣、影響的利益主體多，推進(jìn)并非易事。而煤電聯(lián)動(dòng)的退出與新的電價(jià)形成機(jī)制的推出，是深化電力市場化改革的重要一步。

（作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長）