▲在“十四五”時(shí)期設(shè)立碳排放總量控制指標(biāo)及相應(yīng)制度，取代現(xiàn)有的能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)。

▲能源消費(fèi)總量控制的關(guān)鍵就是控煤，用碳排放總量控制代替能源消費(fèi)總量控制，不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。

（來源：微信公眾號“中國能源報(bào)”  ID：cnenergy  作者：朱妍）

▲目標(biāo)確定后，根據(jù)實(shí)際情況分地區(qū)實(shí)施“碳排放增量總量控制”和“碳排放減量總量控制”相結(jié)合的方式。

▲針對特定區(qū)域和行業(yè)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染控制要求等因素，采取分階段逐漸趨嚴(yán)的政策部署。

歷經(jīng)6年時(shí)間醞釀、7大試點(diǎn)運(yùn)行，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場（下稱“碳市場”）于2017年12月宣布啟動(dòng)。作為我國應(yīng)對氣候變化、降低二氧化碳排放、履行國際減排承諾的重要手段，全國碳市場一經(jīng)亮相便受到世界矚目。

如今1年多過去，全國碳市場建設(shè)進(jìn)度如何？其在碳減排方面起到了哪些推動(dòng)作用？面對近期有質(zhì)疑認(rèn)為，我國煤電裝機(jī)過多影響“減碳”目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)狀況又是什么樣的？帶著問題，本報(bào)記者獨(dú)家專訪了一直關(guān)注此項(xiàng)工作的全國人大常委會(huì)委員、中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅。

碳市場不是快速起效的“靈丹妙藥”

需要方方面面做好工作

在王毅看來，碳市場作為有效降低減碳成本的經(jīng)濟(jì)手段，雖然得到許多專家推崇，但實(shí)際上，全球范圍內(nèi)鮮有成功的案例。正在啟動(dòng)的中國碳市場將是現(xiàn)今全球最大的碳市場，對于全球應(yīng)對氣候變化而言意義重大，也是推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。因此需要充分吸取以往的教訓(xùn)，明確方向和路徑，穩(wěn)健起步，完善制度，不斷創(chuàng)新，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，循序漸進(jìn)，兌現(xiàn)承諾。宣布啟動(dòng)全國碳市場可謂“跨出一大步”，但同時(shí)，推進(jìn)過程也存在一些不可忽視的問題，“總體來看，碳市場發(fā)展的時(shí)間表、路線圖和優(yōu)先序至今仍不十分明確”。

王毅認(rèn)為，盡管宣布啟動(dòng)已有1年多，由于政府應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸等原因，全國碳市場建設(shè)進(jìn)展有些滯后，制度設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，各利益相關(guān)方也未達(dá)成充分共識。

從技術(shù)角度看：一方面，目前尚未出臺(tái)有關(guān)碳排放權(quán)交易市場的管理?xiàng)l例、指導(dǎo)意見等相關(guān)制度，頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)不夠清晰，利益相關(guān)方責(zé)任不明確，一定程度上影響了具體工作的開展；另一方面，碳市場本身也需一套完整體系予以規(guī)范操作，涉及碳排放及碳資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)核算、初始配額分配、履約及監(jiān)管等各方面工作，并要構(gòu)建申報(bào)、注冊、交易、結(jié)算等系統(tǒng)。“碳市場屬于一個(gè)‘人造’市場，并非完全靠自由交易就能實(shí)現(xiàn)減緩目標(biāo)，因此不僅要讓市場正常運(yùn)行，還須附加相關(guān)的配套政策作為引導(dǎo)，包括總量控制和碳價(jià)調(diào)控等，同時(shí)加快能源市場改革和提高治理能力，才有可能助力長期減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”

結(jié)合現(xiàn)狀，王毅認(rèn)為，全國碳市場從宣布啟動(dòng)、市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上線試運(yùn)行、再到實(shí)現(xiàn)交易，需要一個(gè)過程。為了確保成功，成熟一步就向前邁一步，不應(yīng)急于求成，“即使正式運(yùn)行，如何保證交易量的活躍度、碳價(jià)走向及履約，也是值得關(guān)注的問題。”

此外，針對近期有質(zhì)疑認(rèn)為，我國煤礦產(chǎn)量仍在增加、煤電裝機(jī)容量上升，導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化壓力加大，有可能影響“減碳”目標(biāo)等觀點(diǎn)。王毅回應(yīng)稱，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個(gè)長期過程，轉(zhuǎn)型期的消費(fèi)波動(dòng)是正常的，即使我國碳排放達(dá)峰也將經(jīng)歷一個(gè)平臺(tái)期。但無論如何，通過采取煤炭消費(fèi)控制等一系列措施，我國碳排放快速增長的局面實(shí)際已有初步扭轉(zhuǎn)。2018年，盡管全國煤炭消費(fèi)量同比增長1%，但煤炭占一次能源消費(fèi)總量的比例降至59%，“這也是該比重首次降到了60%以下，說明我們的用能結(jié)構(gòu)逐步完善、能源利用效率在不斷提高、碳排放強(qiáng)度進(jìn)一步下降。”

王毅同時(shí)指出，我國對煤炭消費(fèi)的控制力度從未減弱，但作為發(fā)展中國家，考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、用電需求增加及大比例可再生能源提升門檻等因素，因此，現(xiàn)階段出現(xiàn)的波動(dòng)是可以理解的。“不應(yīng)只盯著煤炭消費(fèi)總量一個(gè)指標(biāo)，可再生能源替代也不是僅靠簡單的價(jià)格、補(bǔ)貼就能解決，其涉及到智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)、分布式能源系統(tǒng)、多能互補(bǔ)、新能源開發(fā)等能源體系的升級改造，需要2.0版的更加全面的可再生能源發(fā)展政策。也就是結(jié)構(gòu)性變化需要相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新政策作為支撐，但可以肯定，減少煤炭消費(fèi)和綠色低碳的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是大勢所趨，只要保持戰(zhàn)略定力、力度和節(jié)奏，相信我們極有可能在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的目標(biāo)。”

“總之，碳市場不是一副能夠快速起效的靈丹妙藥，其建設(shè)發(fā)展涉及多部門、多行業(yè)、多區(qū)域協(xié)同配合，覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程。而能源轉(zhuǎn)型不會(huì)一蹴而就，這是一項(xiàng)需要不斷完善的系統(tǒng)性工作。”王毅如是說。

與能源市場相輔相成

用碳排放總量替代能源總量控制制度

針對上述制約，下一步工作如何開展？王毅認(rèn)為，全國碳市場建設(shè)與能源市場相輔相成，可協(xié)同推進(jìn)。以此為基礎(chǔ)，還可在“十四五”時(shí)期設(shè)立碳排放總量控制指標(biāo)及相應(yīng)制度，取代現(xiàn)有的能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)。通過碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”，穩(wěn)健推動(dòng)全國碳市場的建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)及減碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“為實(shí)現(xiàn)2030年碳排放達(dá)峰目標(biāo)，未來的經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型路徑現(xiàn)已基本清晰。實(shí)際上，能源消費(fèi)總量控制的關(guān)鍵就是控煤，用碳排放總量控制代替能源消費(fèi)總量控制，不僅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清潔能源、尤其是零碳能源的增長。同時(shí)也給地方政府更多選擇空間，在控煤和發(fā)展可再生能源之間尋求平衡，激勵(lì)地方政府提高可再生能源消費(fèi)比重，同步實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型。”王毅稱。

具體而言，這究竟是一套什么樣的制度？王毅解釋，以碳排放總量控制為基礎(chǔ)，建立新階段溫室氣體減排制度，完善相應(yīng)的測量報(bào)告核查體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、能源、交通、用地結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型。其目標(biāo)制定，可與國家已有能源、環(huán)境約束性指標(biāo)任務(wù)的分解考核有機(jī)結(jié)合，根據(jù)潛在經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行估算，并通過GDP增長、能耗強(qiáng)度、碳強(qiáng)度及其變化率等指標(biāo)劃定碳排放總量的大致范圍，避免增加行政成本、確保政策實(shí)施效果。

“目標(biāo)確定后，根據(jù)實(shí)際情況分地區(qū)實(shí)施‘碳排放增量總量控制’和‘碳排放減量總量控制’相結(jié)合的方式。針對特定區(qū)域和行業(yè)，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染控制要求等因素，采取分階段逐漸趨嚴(yán)的政策部署。”王毅舉例稱，比如京津冀、長三角、珠三角等處于后工業(yè)化發(fā)展階段的地區(qū)，有些已率先提出2020前后排放達(dá)峰、煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長等目標(biāo)，就可優(yōu)先實(shí)施減量控制；在中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)及“十四五”時(shí)期無法達(dá)峰的行業(yè)，排放總量仍可能繼續(xù)增長，則可采取碳排放增量總量控制。

“對于長期目標(biāo)而言，最初階段并不一定立刻達(dá)到很高水平的量化控制，而可通過‘十四五’規(guī)劃逐步向碳排放的絕對量減排過渡，尋找新思路和替代方案，為實(shí)現(xiàn)2030年目標(biāo)的最后10年工作打好基礎(chǔ)，并為2030-2050年中長期總量下降做好準(zhǔn)備。”王毅表示。