黨的十八大以來，我國生態環境質量持續改善，應對氣候變化工作取得積極進展。但也應看到，當前我國生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，保護與發展長期矛盾和短期問題交織，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，實現碳達峰碳中和任務艱巨。在此背景下，科學制定并實施協同治理政策對推動實現減污降碳協同增效、加速社會經濟全面綠色轉型、實現美麗中國目標及碳達峰碳中和目標愿景具有重要意義。

一、大氣污染物與溫室氣體協同減排的形勢與挑戰

近年來，我國實施了一系列大氣污染防治政策措施，空氣質量明顯改善。然而當前我國PM2.5污染形勢依然嚴峻，同時O3污染逐漸凸顯，空氣質量全面改善仍面臨較大壓力。此外，我國社會經濟正處于高質量轉型階段，能源、資源需求量將在較長時間內居高不下，實現碳達峰、碳中和目標時間緊、任務重。

為應對上述挑戰，基于大氣污染物與溫室氣體的同根同源性，可通過設計科學合理的協同路徑，推動減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，實現協同增效。城市是推動政策落地實施的基本單元。分析表明，2015-2019年間我國大部分城市未實現CO2排放量和PM2.5濃度的協同下降。為推動實現協同治理，需加緊制定相關政策措施，尋求切實可行的協同減排路徑。

二、大氣污染物與溫室氣體協同減排實施路徑

為實現減污降碳協同增效，需建立協同政策體系和治理機制，可從落實目標協同、深化重點領域管控、聚焦重點區域治理、強化資源循環利用、優選協同治理措施五方面開展工作（如下圖）。

圖. 減污降碳一體謀劃部署

1. 目標協同：以實現減污降碳協同增效為目標制定政策

短期來看，需以協同實現2030年前碳達峰與2035年基本建成美麗中國為目標制定政策；中長期來看，需以協同實現碳中和與空氣質量根本改善為目標制定政策。根據階段性目標，合理謀劃措施任務，部署減污降碳行動，推動我國空氣質量根本改善并如期完成氣候目標。

2. 領域協同：強化高協同度部門的源頭減排

隨著我國大氣污染防治工作的持續推進，針對主要大氣污染物的末端治理措施效率已達高位，繼續減排潛力有限。此外，目前尚無大規模成熟運用的針對CO2排放的末端治理措施。因此，推動重點部門結構調整，開展源頭減排，是實現減污降碳協同治理的關鍵途徑。以協同度較高的交通和工業部門為例：

在交通部門，應積極推動交通運輸的高效清潔發展：

（1）深入開展運輸結構調整，推進大宗貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”；

（2）大力推廣新能源車船，提高新能源車船比例并推進配套基礎設施建設；

（3）大力推動車船升級優化，加嚴排放標準，加快淘汰老舊車船。

在工業部門，應優先開展鋼鐵、水泥等重點行業的協同治理工作：

（1）合理控制產業發展規模；

（2）積極推動生產工藝升級（如提高廢鋼利用率、推廣短流程鋼等）。

3. 空間協同：基于大氣環境質量改善目標強化重點地區協同治理

大氣污染物與CO2排放在空間分布上呈現高度聚集性和一致性（主要分布在重點城市群和省會等大、中城市），但二者的氣候環境影響及作用機理差異顯著，CO2的氣候環境影響與何處排放無關，而大氣污染物排放的影響與排放地區高度相關。數據顯示，我國大氣污染防治重點區域（京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原）和廣東省合計貢獻全國CO2排放總量的一半以上。因此，優先推進京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原等大氣污染防治重點區域和珠三角、成渝地區、長江中游城市群等人口稠密地區的協同治理工作，將有助于實現環境質量效益的最大化。

群等人口稠密地區的協同治理工作，將有助于實現環境質量效益的最大化。

4. 強化資源循環利用：協同推進“無廢城市”建設和減污降碳

鋼鐵、水泥等重點行業的生產過程資源消耗巨大并產生大量大氣污染物和CO2。強化再生資源循環利用既能夠推動“無廢城市”建設，也能實現大氣污染治理、溫室氣體減排等多重目標。以鋼鐵為例，當前我國鋼鐵行業存在冶煉過程以長流程為主、粗鋼產量較大、煉鋼廢鋼比較低等特征；加大廢鋼回收利用、提高煉鋼廢鋼比等措施可充分發揮廢鋼的原料替代作用，提高資源循環利用效率，助力實現減污降碳和資源節約，產生多重效益。

5. 協同治理措施優選：以減污降碳協同度作為重要指標遴選協同措施

藍天保衛戰的實施對環境空氣質量改善和溫室氣體減排均有貢獻。中國工程院評估結果表明，藍天保衛戰一系列政策措施的落實有效降低了全國的PM2.5濃度及CO2排放量。其中，落后產能淘汰和散亂污企業清理整治等結構性調整措施的協同治理效益最高。未來在遴選協同措施時，需重點考慮減污降碳協同度，尤其是在選擇污染物末端治理措施時，需同時考慮其協同控碳效果，優化治污技術路線。

三、大氣污染物與溫室氣體協同治理政策建議

因此，為推進減污降碳協同增效，應將源頭治理作為根本途徑，科學把握環境治理和氣候變化應對的整體性；以提高環境治理綜合效能為目標，發揮結構調整、源頭防控在減污降碳中的關鍵作用；堅決遏制“兩高”項目盲目發展，大力培育壯大高新技術產業、清潔能源產業和節能環保產業，并推動能源結構和產業結構調整。值得注意的是，為有效落實、合理推動協同治理政策的落地實施，建議在以下四個方面大力推進：

1. 協同立法

強化法律法規建設，加快制定氣候變化應對法，將降碳要求納入環境保護法，為減污降碳工作有序推進提供法律保障；建立環境-氣候一體化的標準體系。

2. 建立減污降碳源頭防控體系

在現有生態環境保護體系中納入碳排放管理相關要求，如將碳排放管理納入“三線一單”制度，將碳排放評價要求納入環境影響評價體系，在戰略規劃、環保規劃、能源規劃、行業專項規劃、規劃環評中統籌碳排放管理要求。

3. 強化能力建設

系統提升碳排放統計和監測能力，將溫室氣體排放統計納入環境統計制度，構建全面反映污染物與溫室氣體排放信息的排放清單體系，并借助排污許可管理平臺建立全口徑固定源碳排放統計體系；推動重點工業企業在線監測CO2排放。

4. 開展城市空氣質量達標和碳排放達峰的“雙達”工作

推動城市開展“雙達”工作，在城市層面探索減污與降碳在管理目標、管理方案、技術方法、管理機制等方面的協同，實現城市減污降碳管理的有機統一。