?“雙碳”目標已正式提出兩周年。對于推進“雙碳”目標實現的政策法治體系構建情況，中國法學會環境資源法學研究會副會長、中國政法大學民商經濟法學院副院長、環境資源法研究所所長于文軒教授在接受財聯社專訪時表示，在政策層面，國家在科技、財稅、金融等領域已建立碳達峰碳中和“1+N”政策體系；在立法層面，“雙碳”法律規范主要體現在一些與污染防治、生態保護、資源能源相關領域。他認為，氣候風險防范、能源安全保障與“雙碳”目標的實現具有密切的關聯性。能源政策和法律應充分考慮應對氣候變化、實現“雙碳”目標的內在需要，著力于推進構建低碳、高效的能源體系。

新近制定或者修訂的一些立法規定了“雙碳”相關內容

財聯社：您曾在此前的一篇論文中認為，在“雙碳”目標方面存在法律“冷”而政策“熱”的現象。請介紹一下目前法律與政策的現狀？

于文軒：自“雙碳”目標正式提出以來，國家陸續出臺《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》以及重點領域和重點行業的實施方案等政策性文件，涵蓋科技、財稅、金融等領域，由此建立了碳達峰碳中和“1+N”政策體系。同時，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》規定了完善能源消費“雙控”制度、碳強度和總量控制制度、提升生態系統碳匯能力、減污降碳協同推進等具體部署。《加快建設全國統一大市場的意見》也明確要求，在有效保障能源安全供應的前提下，結合實現“雙碳”目標任務，有序推進全國能源市場建設。

目前旨在推動“雙碳”目標實現的國家立法主要體現在一些與污染防治、生態保護、資源能源相關的立法之中，特別是其中一些與減污降碳、適應氣候變化相關的規定。另外，近年也出臺了一些旨在實現“雙碳”目標的部門規章和規范性文件，如2021年國資委印發的《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》、今年財政部印發的《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》等。基于這些政策和立法，我國在地方性碳排放權交易試點的基礎上建立了全國碳排放權交易市場，形成了核證減排量、“碳票”、碳匯生態效益、增匯的綠色產品和服務等碳匯生態產品類型，這些措施成為實現“雙碳”目標的重要手段。

新近制定或者修訂的一些也立法明確規定了“雙碳”相關內容，如《濕地保護法》規定增強濕地的碳匯功能；新修訂的《科學技術進步法》就“碳達峰碳中和”明確作出規定。

財聯社：如何理解法律與政策的協同，在這方面存在哪些不足？

于文軒：在政策先行的路徑之下，推動“雙碳”目標的法律與政策之間的協同主要體現為國家“雙碳”政策發揮宏觀指導作用，立法及其實施及時回應，使“雙碳”政策目標、行動計劃得以在不同層次的法律文件中落實。同時，這種協同還體現在被實踐證明成熟、有效的政策及時地轉化成為法律。以碳排放權交易為例，國家發展改革委于2011年發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，在北京、天津、上海等七個省市建立碳排放權交易試點，各地隨后相繼出臺本地區的試點方案進行制度探索，并在此基礎上于2015年制定了《碳排放權交易管理暫行辦法》。目前，由生態環境部起草的“碳排放權交易管理暫行條例（草案）”正在研究和完善之中。

總體而言，目前的“雙碳”政策引導、地方法治探索與實踐正在積極推進，國家層面“雙碳”政策的法制化水平有提升的空間。

落實“雙碳”目標的同時充分考慮能源安全保障的需要

財聯社：今年持續高溫導致限電斷電等事件多發，氣候風險與能源再次成為熱點話題。在應對氣候風險與能源方面，在法律與政策的制定、實施、監管等角度有什么建議？

于文軒：氣候風險防范、能源安全保障與“雙碳”目標的實現具有密切的關聯性。這種關聯性特別體現在與減碳相關的政策與法律之中。能源政策和法律應充分考慮應對氣候變化、實現“雙碳”目標的內在需要，著力于推進構建低碳、高效的能源體系。

根據《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》中的統計數據，2021年我國全年能源消費總量比上年增長5.2%，其中煤炭消費量占能源消費總量的56.0%，天然氣、水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.5%，能源行業仍面臨著較大的減碳壓力。我國《節約能源法》《可再生能源法》等為能源開源節流、減污降碳提供了法律依據和基本指引，《清潔生產促進法》等與“雙碳”目標也有較為密切的關系。但不可忽視的是，現有立法需要更加積極地適應“雙碳”法治的要求，適時進行修訂和完善，將應對氣候變化、實現“雙碳”目標的措施以法律的形式固定下來。

另一方面，氣候風險使能源體系的安全性、穩定性面臨嚴峻的考驗。異常氣溫、極端天氣以及干旱對能源安全造成負面影響。為此，政策和立法應注重特定經濟社會發展條件下傳統能源與可再生能源的平衡發展，退出傳統能源應以新能源的安全可靠性為前提。在落實“雙碳”目標的同時，應充分考慮能源安全保障的需要，以更為科學、穩健的方式推進能源體系的綠色轉型。

目前，我國正在研究制定能源基本法和應對氣候變化專門立法。在這兩部立法中，可將“雙碳”目標相關的要求融入其中，以便為氣候風險防范、能源安全保障和“雙碳”目標的實現提供更有力的法律依據。

相關領域的立法呈現出顯著的“生態化”特征

財聯社：近年環境資源法領域取得了哪些成果、積累了哪些經驗？

于文軒：十年間，我國制定、修改生態環境保護相關的立法30余部，其中新制定的立法包括《土壤污染防治法》《生物安全法》《長江保護法》《濕地保護法》《噪聲污染防治法》《黑土地保護法》等，修改的立法包括《環境保護法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境影響評價法》等，制定和修改法律數量之多、速度之快、力度之強，都超過了歷史水平；加強生態環境保護工作的決心之大、力度之大、成效之大前所未有。

目前，我國已形成以憲法中有關環境保護的規定為基礎，以《環境保護法》為核心，以污染防治、生態保護、資源保護等領域的單行環境法律為主體、以其他相關立法關于環境保護的規定為補充的較為完備的法律體系。

在憲法層面，我國不僅在憲法第26條中明確規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，而且在2018年修改《憲法》時在“序言”部分將“生態文明”納入“五位一體”總體布局，體現了對生態文明法治建設的高度重視。

在法律層面，我國在2014年修訂《環境保護法》，這是生態環境保護領域的基礎性法律。修改之后的《環境保護法》規定了按日連續計罰，明確環境信息公開和公眾參與的相關內容。在法律責任方面，《環境保護法》加強了對違法者的處罰力度，同時還進一步明確了生態環境部門的職責和法律責任，因此被稱為“史上最嚴”的環境保護法，取得了良好的實施效果。

同時，相關領域的立法也呈現出顯著的“生態化”特征。《民法典》不僅規定了綠色原則，而且在物權編、合同編和侵權責任編中均作出了關于生態環境保護的規定。《刑法修正案（十一）》修改完善關于污染環境罪的規定，同時還新增了非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種罪以及破壞自然保護地罪。《民事訴訟法》《行政訴訟法》也就環境公益訴訟作出了規定。

我國目前還正在推進黃河保護法、青藏高原生態保護法、應對氣候變化法、生態環境法典、能源法等立法工作，同時也在推進《野生動物保護法》等立法的修改工作。

基于這些生態環境立法，一些創新性的環境資源法律制度和措施得以施行，并在實踐中取得了較好的成效，其中包括生態保護紅線、生態保護補償、生態環境損害磋商等。

推動綠色低碳發展成為生態環境法典的重要內容

財聯社：在環境資源法領域中，生態環境法典編纂是一個非常重要的議題，您能否就明確正在推進研究制定的生態環境法典的特點做一下簡單的介紹？

于文軒：目前，生態環境法典編纂的研究工作取得了豐富的成果，“適度法典化”的立法模式也已基本成為共識。生態環境法典中與“雙碳”目標關聯最為密切的是有關綠色低碳發展方面的內容，特別是與應對氣候變化相關的內容。

個人認為，生態環境法典的“綠色低碳發展編”中關于應對氣候變化的內容可以包括適應氣候變化、減緩氣候變化、碳排放管理、消耗臭氧層物質協同管理以及能源產業管理等方面。在適應氣候變化方面，可以明確管理體制，以及戰略規劃、風險評估、信息共享、監測預警、災害應急、碳匯能力提升等措施。在減緩氣候變化方面，溫室氣體排放控制、核算報告、信息披露、核查、現場檢查等制度需要特別關注。在碳排放管理方面，一級市場、二級市場和碳排放監管方面的內容需要做出框架性規定。由于我國加入了《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，要求實現消耗臭氧層物質與溫室氣體協同管控，這在“綠色低碳發展編”中也應當有所體現。在能源產業管理方面，新能源開發利用、發展保障、能源需求側管理、能效管理等方面的內容也應當做出規定。

財聯社：國際上有哪些經驗成果值得我們借鑒學習？

于文軒：瑞典、法國、意大利等國的環境法典中對綠色低碳能源促進機制作出了規定。《瑞典環境法典》將促進能源再利用直接納入法典目的條款，并在“一般原則”中規定能源節約、優先使用可再生能源。《法國環境法典》規定了國家的相關責任和義務，同時還規定了促進能源效率和節約能源方面的內容。《意大利環境法典》規定了能源效率管理和氣候減排方面的內容，針對向大氣產生污染物排放的設備規定排放限值，并就燃料的使用條件、提高燃料利用率做出了規定。

也有國家以專門立法的形式規定了推動綠色低碳發展相關的關鍵制度，如英國在《氣候變化法》中明確了碳減排目標，設立了氣候變化委員會并明確其職責，建立了氣候變化風險評估制度和碳預算制度并確立了碳排放交易體系。