本文根據北大博雅特聘教授、國發院經濟學教授、北大環境與能源經濟研究中心主任徐晉濤在第七屆國家發展論壇主論壇報告發布環節的演講整理。連續幾年來，圍繞中國經濟和社會發展，北大國發院都會集中組織科研力量開展課題研究，并以報告和著作的方式向公眾呈現研究成果。我今天發布的這份報告，就是2022年國發院集體組織的一項研究課題，我們將報告成果暫定為《中國“雙碳”報告》，目前正在進行出版的第二輪修改。

研究背景

這一課題研究，由能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒驥先生和國發院院長姚洋共同發起，旨在吸引更多的國內外經濟學家參與氣候變化政策的討論。在研究方法上，我們主要依托全球主流科學研究成果，比如IPCC的報告和中國科學家的成果。以國際、國內學術界在氣候變化方面已有研究成果為基礎，同時發揮國發院在宏觀經濟、衛生經濟學、平臺經濟以及發展經濟學等領域的優勢，著重對氣候變化政策做深入研討和分析。

目前氣候變化面臨許多具有挑戰性的問題，比如，實現“雙碳”目標是否意味著中國的發展模式要發生巨大轉型？轉型是不是必要？是不是可行？這個問題很重要，也很有爭議。就中國的經濟、社會發展而言，這種轉型究竟會是一次災難性的沖擊，還是一次重要的機遇？轉型的社會成本有多高？是否存在低成本的轉型路線？“雙碳”目標能否與我國經濟增長目標相融？

經過多次內部討論，我們確定了幾個基本的出發點。以上這些，都是我們此次課題研究試圖解決的重要問題，并以報告形式給出回答。

核心觀點

核心觀點一：過去十年來，在各界不懈努力下，我國已經出現經濟增長與碳排放脫鉤的跡象，即經濟仍然高速增長，但二氧化碳排放量自2013年和2014年之后開始出現平峰，有幾年甚至出現了下降。未來十年，我國人口總量和城市化率的增速將出現下降。隨著經濟結構持續調整，建筑、鋼鐵、水泥、交通等高排放行業也會出現轉折性變化。應該說，實現2030年碳達峰的目標，我國整體的宏觀環境是較為寬松的。以上都表明，要實現“雙碳”目標，我國無需“不惜一切代價”。未來我國還是應該在尊重經濟發展和市場規律的前提下，選擇適宜的減排政策，努力實現減排與經濟發展的有機結合。總體上，在目前結構轉型和經濟增長的趨勢下，碳達峰似乎是相對順理成章的一件事，我國也不會為此付出特別高的代價。

核心觀點二：報告還試圖回答碳達峰之后，也就是二氧化碳的排放達到100-120億噸以后，如何在繼續保持經濟適度增長的情況下實現碳中和。即未來二氧化碳的年排放量出現大幅下降，這仍然是一個需要回答的問題，仍然需要在技術進步、能源結構轉型以及消費結構轉型方面一起發力。結構性變化的發生，依賴于政策和體制方面的重大轉變。這些轉變需要一些時間才能產生效果，因此有必要及早出臺有針對性的政策，加速完善相關體制設計，通過試點改進使其逐步完善，為中長期碳排放的穩定下降和經濟結構可持續轉型打下良好的政策和體制基礎。《中國“雙碳”報告》也在實現碳中和目標所需要的措施、政策和體制安排方面進行了探索。

核心觀點三：過去30年我國的環保工作主要依靠行政命令和運動式執法的方式，也曾引發很多問題。未來中長期“雙碳”目標的實現要依靠長效機制。所謂長效機制，指的是政策手段應轉向依靠系統性的經濟政策手段，比如環境稅、碳稅、碳交易、競價發電上網、擁堵費等。通過這些手段實現““雙碳””目標，以最大限度降低成本，實現經濟發展和二氧化碳減排的平衡。報告也將分析、評估已有經濟政策的效果和未來經濟政策手段，并提出建議。

章節內容

報告的結構層層遞進，共分為四篇，每一篇都包含若干章節。

第一篇（1-4章）主要從宏觀視角來探討氣候問題，討論社會經濟發展和碳排放之間的關系；

第二篇（5-9章）是基于產業視角，主要討論各低碳產業發展和“雙碳”目標之間的關系；

第三篇（10-13章）是政策視角，主要討論實現“雙碳”的政策工具選擇，以及可能帶來的經濟影響；

最后一篇是總結報告。

第一章回顧了氣候變化和中國碳排放的歷史，以及氣候變化的科學事實，對氣候變化的經濟社會影響也做了概述。同時，第一章也介紹了中國參與全球氣候治理的政治決心和政策措施，探討了氣候變化的基本經濟問題。

第二章主要是對經濟增長的預測。我們根據開放經濟體增長收斂與產業結構轉型理論，預測在成功收斂的假設下，未來40年中國人均GDP的潛在增長率將由5.6%收斂至3%，年均增速約為3.9%。GDP潛在增長率將由5.8%收斂到1.9%，年均增速約為3.4%。到2060年我國服務業占比預計升至69.6%，第二產業占比預計下降到27.3%，城鎮化率預計達到86%。這幾個大趨勢都將對二氧化碳減排產生巨大的影響，所以，對經濟增長的預測也是從其他角度預測二氧化碳排放量很重要的基礎。

第三章主要探討人口老齡化與碳排放問題。比較有意思的是基于中國老齡化趨勢預測碳排放量的變化。人口老齡化會帶來很多問題，也會引發消費結構的變化和產業結構的變化，這些變化都可能導致減排。預計在2022年到2060年間，累計碳減排的效果可以達到34.5億噸，占全國碳排放總量峰值的30%。

第四章主要探討經濟發展結構轉型對“雙碳”目標的影響。首先是化石能源排放量，可以分解為四個決定性因素：經濟總量、產業結構、技術進步和能源結構。分解和預測這四項決定性因素可知，2030年二氧化碳排放量約為109億噸，處在各團隊預測值的中等偏低水平。依然基于上述分解結構，我國若要在2060年實現碳中和，必須做到能源總需求增速大幅度下降，清潔能源替代要占絕大部分比例，2050年前后碳捕捉利用與封存技術要實現商業化規模應用，同時農林碳匯要發揮巨大作用。

第五章主要探討了碳中和目標與可再生能源發展，列舉出適應高比例新能源的理想電力市場所應該具備的條件，這主要包括：建立健全市場體系，涵蓋各種交易品種，各類市場聯合優化，建立全國性統一的電力市場，通過價格信號逐步引導電源輸電線路的投資建設，建立健全市場監管體制，維護市場運營秩序。

第六章主要探索交通行業，特別是新能源汽車的發展。從2013年開始，中央及地方補貼政策貢獻了新能源汽車銷售的50%，其中，中央補貼的貢獻占比約為3/4。這幾年我國新能源汽車發展非常迅速，數量和質量都提高迅猛，這與國家有效的補貼政策密不可分，乘用車交通領域內的減排量也會隨之增大。綜合來看，新能源汽車2023年貢獻減排將能達到2.42億噸。當然最關鍵的減排當屬發電過程中的二氧化碳排放量持續下降，如果能源結構能進一步轉型，火力發電比例進一步下降，新能源汽車對二氧化碳減排的貢獻將進一步增大。

第七章主要探討基于自然的解決方案。碳中和有兩個層面，一是大幅降低二氧化碳排放量，二是大幅度提升碳去除技術水平，包括碳匯、碳封存、碳捕捉等方面的技術能力。在這一章，我們探討了在農林碳匯里發揮主要作用的森林碳匯的發展潛力，主要是從三個維度來進行論述，即外延擴大再生產、內涵擴大再生產和產品市場替代。我們分析表明，森林碳匯和關聯碳減排的貢獻加在一起，大概有20億噸以上的減排貢獻，這一數字與各個情景、各個團隊曾經預測過的“2060年剩余的不得不排放的二氧化碳的量”非常接近。

從這個角度看，森林碳匯和關聯碳減排有可能為實現碳中和目標撐起“半邊天”。當然，要深度挖掘這項潛力，我們還有很多體制改革和政策改革的工作要做

第一，要改善政策環境，要從單純強調森林保護，轉向既強調森林保護又提升森林生產率的新的戰略思維；

第二，要進一步深化集體林權改革，調動集體林農和私人部門投資森林，改善森林的積極性；

第三，重啟國有林區改革；

第四，加強碳匯市場建設。

第八章主要探討健康醫療體制與碳減排，主要研究了兩個方面的內容，分別是關注患者的醫療體系和整個人群的健康行動。我們研究發現，覆蓋全人群的“健康中國2030”戰略，以低成本方式從改變人群行為入手降低碳排放，健康行動的減排潛力巨大，甚至有可能超過整個醫療體系改革對碳減排的貢獻。

第九章主要是數字經濟與碳減排的關系。在我國，數字經濟的發展勢頭正猛，勢必對產業結構和消費結構產生很大影響。本章除了介紹數字經濟的研究背景和研究內容，主要對數字經濟對碳減排的影響進行了理論分析、案例分析和量化分析。

第十章主要針對措施和政策進行闡述。我國的碳交易是基于排放強度來分配，與傳統的碳交易市場進行總量控制與排放權交易有所不同，這種分配方式相當于在排放稅的基礎上額外增加了一個扭曲性產出補貼，因此或將帶來更大的政策成本，經濟效率也可能相對低一些。我們估算，在2020年到2035年間，我國的碳交易市場累計成本約為GDP的6.19%，比傳統碳交易市場基于總量控制的成本高約8%。即便如此，我國現在的碳交易市場環境收益遠高于成本，僅考慮二氧化碳減排帶來的收益，也已超過成本4倍。減少碳市場的政策成本可以進一步促進可再生能源發展。

第十一章主要研究歐盟邊境調節稅對中國經濟的影響。近一段時期歐盟基于防止碳泄露的動機，出臺了階段性邊境調整機制，即將對進口工業產品啟動碳關稅。不僅如此，美國國會也在討論實行類似的碳關稅。如果歐美都實行碳關稅，將對中國經濟帶來巨大影響，因為出口在中國經濟增長模式中占據非常重要地位。我們的研究，基于海關分行業地區測算碳關稅的稅收成本，計算不同地區受歐盟碳關稅影響的程度。不同水平的歐盟碳關稅稅率，比如說定價分別為50歐元、70歐元和100歐元的商品的碳關稅稅率，可能導致出口企業工業增加值減少2500億到4500億元。不僅如此，邊境調節稅和碳關稅對中國的碳減排政策工具可能產生重大的影響。中國目前的市場手段是碳交易，但是邊境調節稅很有可能倒逼中國實行碳稅。

第十二章主要探討綠色金融。在“雙碳”背景下，國內綠色金融發展迅速，出臺了新的標準，碳相關披露強化，氣候壓力測試等政策工具，金融機構的創新水平也有很大提升。本章也探討了國際綠色金融的最新發展，尤其重點分析了經營部門在氣候政策環境下面臨的風險。我國還存在很多高碳行業，在碳達峰、碳中和的政策環境下，這些行業很有可能要提前退出歷史舞臺，由此可能引發較大金融風險。該如何降低相關金融風險是非常重要的研究課題。

第十三章主要研究“雙碳”政策對宏觀經濟的影響。本章的主要結論，一是氣候政策對中國投資出口的影響非常顯著，二是各國的氣候政策通過貿易渠道對中國經濟產生溢出效應，這一點不可忽視。

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