2015年，國務院印發《中國制造2025》，提出實施制造強國戰略的10年行動綱領,明 確了戰略目標、戰略重點、主要任務和政策措施。中國正處于轉型發展的關鍵時期，支撐發展的國內外環境發生較大變化，制造業面臨前有堵截后有追兵的競爭局 面。實施制造強國戰略，必須把握全球制造業的變化趨勢，以科技創新和體制機制創新應對各種挑戰，化解深層次矛盾和問題，加快推進制造強國建設。

??    全球制造業的競爭特征??

    2008年全球金融危機以來，世界經濟進入深度調整期。金融危機暴露了世界經濟結構的矛盾和問題，在應對全球金融危機過程中，制造業再度受到一些國家的重視，全球制造業的分工布局正在發生變化，呈現新的發展趨勢。??

????    1.全球制造業占GDP的份額有所降低，國家集中度較高。全球制造業增加值占GDP的份額降中趨穩。一些制造業大國，如美國、歐盟的制造業比重經歷了較大幅度下降后，正在緩慢回升。亞洲國家的制造業比重較高，中國、韓國和日本位居前三位。巴西、俄羅斯等國家的制造業比重下降幅度較大。根據國家收入水平分類，中等收入國家的制造業占GDP比重最高，高收入國家次之，低收入國家最低，2013年分別約為20%、15%和9%。總體看，制造業的集中度較高，美國、中國、日本、德國、韓國和印度六國共占世界制造業GDP的60%。??

    2.制造業競爭力從成本優勢轉向效率優勢。過去10年，世界主要國家制造業成本優勢發生較大變化，大部分國家的制造成本在上升，有些國家依靠提高效率抵御成本增加，呈現以下特征。一是一些原本具有成本競爭優勢的國家制造成本增加，效率下降。在新興國家出現分化，如巴西的制造成本最高，墨西哥的制造成本較低，低于中國；而俄羅斯和東歐等國家的制造成本有較大提升，已接近美國。二是一些原本制造成本較高的發達國家通過鼓勵創新和市場競爭，提高效率，降低了相對成本，如美國。過去被認為重視科學研究，技術開發和產業化相對滯后的英國，制造業成本在西歐最低。三是綜合成本影響制造業競爭力。如，盡管中國的勞動力成本低于美國，但因勞動生產率較低，能源、土地和物流等其他成本高于美國。總體看，中國制造業的綜合成本與美國相比并沒有明顯優勢。根據波士頓集團的分析，在全球排名前10的商品出口國中，除中國和韓國外，其他經濟體的制造業成本都高于美國。??

????    3.創新成為推動制造業持續發展的主要動力。面對要素成本的上升，各國通過技術、管理和商業模式創新提高生產力，特別是隨著信息技術、智能技術和綠色技術的發展，全球制造業進入新一輪技術升級周期。德勤全球制造業競爭指數顯示：2010年起，中國的制造業競爭指數居世界第一，但美國正在與中國爭奪制造業第一。全球制造業價值鏈布局正在調整，一方面，高制造成本的發達國家向高價值制造業轉型，美國、德國、日本和英國等一些傳統制造強國投資于先進制造技術，恢復競爭力。另一方面，馬來西亞、印度、泰國、印度尼西亞和越南東南亞五國制造業正在崛起。??

    4.發達國家制造業回流，制造業的國際競爭加劇。許多國家提出再工業化，加大對制造業的扶持力度。美國發布了《先進制造業國家戰略計劃》，德國推出了《德國工業4.0戰略》，英國頒布《英國工業2050戰略》，日本實施《產業振興戰略》。尤其是，在美國特朗普政府的新稅收政策下，一些依靠北美本土市場的制造業開始回流美國。目前，世界出現兩個強有力的制造業區域集群，北美和亞太地區國家占主導地位。??

    5.影響制造業競爭力的最主要因素是人才。根據德勤對全球主要制造企業高管的調查結果，影響制造業競爭力的主要因素排序結果依次是：人才、成本競爭力、生產力、供應商網絡、基礎設施、財稅政策、法律制度、市場規模、醫療保健和政府投入等，人才成為最重要的影響因素。

    中國制造業面臨的挑戰

    中國正處于轉型升級的關鍵時期，支撐發展的要素條件發生深刻變化，制造業面臨“雙重擠壓”。一方面，美歐提出再工業化，加大貿易保護力度。另一方面，發展中國家利用低成本優勢，積極承接產業及資本轉移。

    1.中國制造業的優劣勢正在發生變化。中國制造業具有多方面優勢：一是門類齊全，配套基礎好，制造能力強；二是擁有巨大的市場，可提高創新的規模效益；三是與發展中國家相比，中國技術積累和資金積累能力強；與發達國家相比，工程技術人員數量多，成本相對低。

    同時，中國也面臨著諸多挑戰。勞動力成本提升較快，勞動生產率不高，綜合成本較高，附加值較低；制造業產品質量較低，低端產能過剩與高端產品有效供給不足并存，缺乏世界知名品牌；企業創新能力不足，技術實力有較大差距；基礎工業相對薄弱，核心關鍵技術對外依賴度較大；勞動密集制造開始外移，產業和技術空心化值得警惕。

中國工程院制造強國評價指標顯示（如圖所示），中國的規模發展指標領先，質量效率指標滯后，結構優化和持續發展指標居中。

    德勤的調查結果表明，中國在成本、本地市場吸引力和政府投入等方面具有競爭優勢；在基礎設施、供應商網絡、人才供應、創新政策、財稅金融政策、能源政策等方面的優勢居中；在法律體系、醫療保健體系等方面相對落后。

因此，中國制造業轉型升級的重點是提升創新能力，提高質量和效率，完善體制機制，加快優化環境。

    2.與制造業相關的公共政策有待改進。總體來看，制造業的公共政策主要包括以下幾方面：一是人才政策，如教育和人才培養、人才激勵等；二是鼓勵技術創新的政策，如鼓勵利用先進技術、技術轉讓和科學研究等；三是建設創新網絡，如突破傳統界限，加強創新主體之間的合作，開展跨領域和跨地區的合作等；四是培育要素市場，促進各種驅動因素的平衡，如降低綜合成本，提高整體效率等；五是政府與市場的合理分工，加強政府與私營部門的合作；六是加強法治建設，如保護知識產權、完善標準體系和檢驗檢測、促進公平市場競爭等。

    德勤進行的一項制造業政策競爭力調查結果顯示，中國企業高管認為，提升制造業競爭力的政策按重要性排序，最靠前的是支持科學、技術和創新的政策，接下來依次是技術轉讓和應用整合政策、可持續發展政策以及基礎設施建設與規劃政策。有些政策和制度在一定程度上影響了企業的競爭力，有待改進。中國制造業公共政策的重點應放在進一步完善制度環境，降低企業綜合生產成本和社會交易成本，提高制造業公共政策的國際競爭力。

    雙輪驅動制造業轉型升級

    在新的形勢下，中國制造不進則退。實施制造強國戰略，必須把握世界制造業發展的大趨勢，采取積極對策，轉變發展方式。中國制造業的轉型升級要依靠科技創新和制度創新雙輪驅動。

    1.創新是第一驅動力，核心是增強產業競爭力。一方面，圍繞解決制造業面臨的主要問題進行創新。一是針對生產率低，開展效率驅動型創新，提高要素利用效率和生產力。二是針對有效供給不足，面向消費者的創新，滿足市場多樣化需求。三是針對轉型升級的需要，以綠色技術和信息技術加強對傳統產業的技術改造，提升傳統制造業的競爭力；積極培育新興產業，形成新的經濟增長點。四是針對關鍵技術制約，突破核心關鍵技術，提高整體競爭力。

    另一方面，加強前沿技術創新，實現部分領域引領型發展，提高中國在全球價值鏈的分工地位。同時，要堅持開放式創新，引進來與走出去相結合，加強國際合作，有效利用全球創新要素資源，提高創新的效率。

    創新驅動就是人才驅動。要優化人才結構，加強持續教育，提高勞動力素質和適應性；增強勞動力市場的流動性，吸引全球優質人才；落實人才激勵機制，建立多層級的人才政策；特別要發揮企業家在組織和運用創新要素中的作用，培育更多的創新型企業。

    2.培植制度優勢，激發微觀主體的活力。制度改革的重點主要是：處理好政府與市場的關系，發揮市場機制配置資源的決定性作用，更好發揮政府的作用，調動全社會的積極性。

    （1）發揮企業主體的作用，提高企業創新的動力，就是讓企業能通過創新在市場上獲益。要有效保護知識產權，維護創新者的利益；加快完善標準體系、嚴格統一執法標準和政府采購政策，打通創新產品、技術和服務進入市場的通道；降低企業稅費和綜合成本，增強創新企業盈利能力。

    （2）轉變政府職能，切實克服政府干預過多和監管、服務不到位的問題。建立公平競爭的市場環境，形成各種所有制企業公平獲得生產要素的機會；建立公開透明、長期穩定的創新激勵機制，形成各類技術路線和企業公平競爭的環境，鼓勵投資者進行長期技術創新投入，發揮市場機制引導技術創新的作用。對商業模式創新和新業態要開放包容，允許先行先試，不能過早利用現行制度管、卡、關。

    （3）加強對制造業的要素市場培育，適應創新鏈各環節的需要，發展多層次資本市場。發揮金融服務實體經濟功能，擴大直接融資渠道；鼓勵風險投資、中小企業融資等，為風險投資提供更多的退出渠道；加強科技成果轉化和示范項目投入，打通實驗室到產業化的通道，突破創新鏈的瓶頸。

    3.以補短板和降成本為重點，推進結構性改革。結構性改革是一項長期任務，制造業是結構性改革的主戰場。要根據中國制造業的特點，從問題出發，有針對性地開展“三去一降一補”。從制造業現階段的總體情況來看，供給側結構性改革的重點是“降成本”和“補短板”。

    具體看，制造業“去杠桿”的重點是在充分發揮資本市場作用，增加直接融資比重的基礎上，提高制造業資金利用效率。“去產能”的主要任務是提高對需求變化的適應性和靈活性，增加有效供給。目前，制造業存在結構性產能過剩，低端產能過剩與有效供給不足并存。因此，要去低端過剩產能，使中國制造業產品從中低端進入中高端，制造業價值鏈從中低端轉向中高端。

    “補短板”是制造業供給側改革的重點，要提高制造業的競爭力，就需要花大力氣補核心關鍵技術短板、基礎工業短板、質量和品牌短板、創新的短板。以五大工程（制造業創新中心建設、工業強基、綠色制造、智能制造和高端裝備創新）為抓手，大力推進《中國制造2025》提出的10年行動綱領，實現中國制造業的三個轉變：從中國制造向中國創造轉變，從中國速度向中國質量轉變，從中國產品向中國品牌轉變。

    “一降”的重點是降低制造業的綜合成本。目前，中國制造業的綜合成本在不斷上升，企業競爭力下降。因此，提高勞動生產率，降低企業綜合成本是提高制造業競爭力的重要任務，需要綜合施策。一是降稅減費，降低企業特別是中小企業的各種稅費負擔；二是要打破行政性壟斷，在一些壟斷領域引進競爭和加強規制，降低電、油氣和道路費等價格；三是規范市場秩序和構建誠信體系，降低社會交易成本；四是提升價值鏈，提高勞動生產率，降低相對成本。

(作者為全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會委員、國務院發展研究中心創新發展研究部部長)